روزنامه اصلاح

بنیادهای حقوقی و قانونی مشروعیت استمرار فعالیت حـکومت وحـدت ملی

موسی محقق /  بورد حقوقی دفتر معاونت دوم ریاست جمهوری

بخش سوم

۱– اصل لزوم استمرار ارائۀ خدمات عامه

خدمات عمومی از مفاهیم راهبردی و بنیادین حقوق عمومی است که امروزه به‌عنوان یکی از مهمترین عوامل مشروعیتبخشی حاکمیتها شناخته شده است. اقتدار عمومی بر مقدرات امور اداری و تصمیمات سیاسی، در سایۀ تأمین منافع عمومی با انجام خدمات عمومی از طریق مأموران و مقامات مورد اعتماد و منتخب مردم میسر گردیده و حتی مشروعیت دولت و حاکمیت، در سایۀ انجام خدمات عمومی توسط نمایندگان مستقیم و غیرمستقیم آنها دانسته شده است. بر همین اساس، تأمین منافع عمومی که هدف اصلی در ایجاد نهادهای عمومی میباشد، با اختلال در تداوم و استمرار بلاانقطاع کار و فعالیت نهادهای عمومی؛ چون حکومت، مورد تردید قرار گرفته و این امر موجب اختلال در ارائۀ خدمات عامه میگردد.

بنابراین، به منظور جلوگیری از بروز اخلال در ارائۀ خدمات عمومی و مستند به اصل مسلّم استمرار ارائۀ خدمات عمومی، تداوم کار و فعالیت حکومت به عنوان نماینده‎ی منتخب مردم، تا روی کار آمدن حکومت انتخابی دیگر، جهت ارائۀ خدمات عمومی و تأمین منافع عمومی شهروندان، از مشروعیت لازم برخوردار بوده و ضروری می‎باشد.

۲- اصل لزوم رعایت مصالح و منافع عامه

یکی از ضروریات حفظ مصالح و منافع عمومی، جلوگیری از خلاء قدرت و بروز هرج و مرج اجتماعی است. از این منظر، تأمین مصالح و منافع عمومی، مستلزم تداوم و استمرار کار حکومت تا تأسیس حکومت انتخابی دیگر است. چنانکه عمر حکومت منتخب، بدون تأسیس قوه اجراییِ مبتنی بر مکانیزم پیشبینی شده در قانون اساسی و انتخابات، به پایان برسد و هیچ گونه تدبیر قانونی دیگر سنجیده نشود، قطعاً خلأ قدرت و هرج و مرج سیاسی، امنیتی و اجتماعی به وجود میآید که پیامدهای ناگوار و ضررهای کلان سیاسی، اداری، اقتصادی و امنیتی را به دنبال دارد. به این ترتیب، رعایت اصل حقوقی تدوام و استمرارکار و فعالیت حکومتها تا ایجاد حکومت مشروع و قانونیِ جاگزین، از ضرورتهای مدیریت سیاسی کشور محسوب میشود.

۳- اصل لزوم مشروعیت متصدیان خدمات عامه

تأمین نظم و ثبات اجتماعی و ارائۀ بهینۀ خدمات عامه، مستلزم ارائۀ خدمات فوق، صرفاً توسط متصدیان مشروع سیاسی و اداری میباشد که این امر، یکی از اصول مسلّم حقوق عمومی دانسته شده است.

در صورت بروز خلاء حاکمیت، هر چند ممکن است ادعا شود که خدمات عامه توسط نهادهای جاگزین، استمرار یافته و توقفی در ارائۀ خدمات فوق ایجاد نمیشود، ولی نظر به غیرمشروع بودن تصدی موظفین موقت و عدم رعایت موازین قانونی اداری و سیاسی در گزینش و توظیف آنان، یقیناً حس تعهد و مسئولیتپذیری لازم در آنان وجود نداشته و نیز ابزارهای کنترولکنندۀ قانونی در مورد آنان کارایی لازم را نخواهد داشت. علاوه بر اینکه مسلط بودن افراد فاقد صلاحیت و تعهد بر حقوق اجتماعی، باعث پایمال شدن حقوق عمومی و خصوصی مردم و جامعه میگردد.

از این رو، برای تأمین منافع عمومی و جلوگیری از هرج و مرج و تضییع حقوق اشخاص و جامعه، لازم است متصدیان و موظفین خدمات عامه، صرفاً کسانی باشند که از مشروعیت قانونی لازم برای تصدی وظیفه برخوردار باشند.

نتیجۀ حاصل از اصول حقوقی فوقالذکر در موضوع منظور این است که دوام صلاحیت‌ها و مکلفیت‌های دولت مستقر و مشروع، تا زمان تعیین منتخب بعدی و واگذاری مسؤولیت‌ها به وی، در راستای وظایف ذاتی حکومت بوده و هر مکانیزمی از جمله ایجاد حکومت سرپرست، موقت یا نمونه‌های دیگر، برخلاف مصالح عمومی و اصول حقوقی فوق میباشد.

بخش دوم: جایگاه حقوقی استمرار حکومت وحدت ملی از منظر حقوق بین الملل

لزوم ارتباط و تعامل کشورها با جامعۀ بینالملل در عصر کنونی و ضرورت این ارتباط در ثبات سیاسی، و انکشاف اقتصادی و اجتماعی جوامع، باعث شده که نحوۀ مدیریت داخلی کشور و شیوۀ استقرار و اِعمال حاکمیت توسط دولتها، صرفاً امور داخلی کشورها تلقی نشده و از معیارها و هنجارهای پذیرفته شدۀ بینالمللی تأثیر پذیرد. این معیارها در قالب اصول کلی حقوقی، رویۀ بینالمللی و موارد دیگر، به عنوان قانونی نوشته یا نانوشته، بر کشورها حاکم بوده و دولتها برای ایجاد رابطۀ بهتر با جامعۀ بینالمللی خود را ملزم به لحاظ آن می‎دانند.

در این قسمت، وضعیت استمرار کار حکومت وحدت ملی پس از اول جوزای سال ۱۳۹۸ تا برگزاری و اعلام نتایج انتخابات، از منظر حقوق بینالملل، مورد تحلیل و بررسی قرار میگیرد.

الف. شناسایی حکومت وحدت ملی از منظر قواعد حقوق بینالملل

اولین گام تعامل کشورها و جامعۀ بینالملل با دولتِ مدعیِ استقرار و حاکمیت در قلمرو جغرافیایی یک کشور، در قالب شناسایی آن تبلور مییابد. این شناسایی، مطابق هنجارها و معیارهای پذیرفته شدۀ بینالمللی صورت میگیرد. دولتِ مدعی حاکمیت، برای ایجاد ارتباط مؤثر و مفید با جامعۀ بینالمللی، باید بتواند حاکمیت خود بر کشور و مشروعیت تصدی این حاکمیت را مطابق معیارهای فوق، به اثبات برساند. در این قسمت وضعیت شناسایی دولت وحدت ملی پس از اول جوزا، از منظر حقوق بینالملل، مورد بررسی قرار میگیرد.

۱- رویه نظام بینالملل نسبت به شناسایی حکومت وحدت ملی بعد از جوزای ۱۳۹۸

پس از گذار از مرحله «حکومت انتقالی» و با تصویب قانون اساسی از سوی لویهجرگه در سال ۱۳۸۲، نظام «جمهوری اسلامی» در افغانستان رسماً پایه گذاری شد. به تبع آن، در عرصه بینالمللی نیز، حکومت افغانستان و در رأس آن رئیسجمهور، به عنوان نماینده قانونی و مشروع دولت (قوای ثلاثه) و ملت افغانستان از سوی جامعۀ جهانی به گونه «دایمی» به رسمیت شناخته شده و تعاملات بینالمللی افغانستان با جهان از سر گرفته شد که تاکنون نیز ادامه دارد.

شاید به باور عدهای، استقرار حکومت وحدت ملی، پدیدهای جدید در نظام حقوقی و به نوعی بدعت در قانون اساسی محسوب شود. اما حقیقت امر این است که از نظر جامعۀ جهانی، این حکومت، در واقع استمرار و تداوم سایر حکومتهای جمهوری اسلامی افغانستان بوده و پدیدهای نو در نظام حقوقی داخلی افغانستان محسوب نمیشود. از دیدگاه نظام حقوق بینالملل، تا زمانی که حکومتها بر خلاف قانون اساسی (اصل قانونیت) و ارادۀ ملتهایشان (جمهوریت و انتخابات) به قدرت نرسیده باشند، همچنان تحت شناسایی نظام بینالمللی قرار دارند. به بیان واضح تر، بخش اعظمی از اعتبار حکومتها به اعتبار داخلی آنها باز میگردد که تا چه اندازه، قانونی و مشروع هستند.

قانونی اساسی افغانستان، معیار اعتبار حکومتها را پایان ۵ سال کاری، اما مشروط به برگزاری انتخابات عمومی برای تعیین حکومت مشروع بعدی نموده و هیچ حکومتی را غیر از حکومت انتخابیِ ملت، به رسمیت نمیشناسد. از طرفی، بین «زمان اتمام ۵ سال کاری دولت» تا پایان «زمان برگزاری انتخابات» هم، بدیلی را تحت عنوان حکومت موقت، سرپرست یا هر عنوان دیگر، تعیین ننموده است.

 لذا مشخص است که بنابر صراحت ماده ۶۱ قانون اساسی، تداوم دولت فعلی بلااشکال است. لذا بنابر اصل «استمرار و تداوم حکومتها» در حقوق بینالملل، شناسایی حکومت توسط نظام بینالمللی، مشمول دورۀ بعد از جوزای ۱۳۹۸ نیز میگردد.

 به عبارت دقیقتر، این نوع شناسایی، از نوع «شناسایی اکتسابی» است که از دوران حکومتهای قبلی، به صورت متواتر و مستمر، به بعد از جوزای ۱۳۹۸ منتقل شده است، نه از نوع «شناسایی انتسابی» که مخصوص حکومتهای جدیدالتأسیس است. گواه این ادعا وجود تعاملات نظام بینالمللی به صورت کمافیالسابق با حکومت وحدت ملی، برای برگزاری انتخابات پیشِ رو در افغانستان و همچنین رایزنیهای بینالمللی با دولت فعلی بر سر پروسه صلح با مخالفین دولت میباشد.

۲- اصل حق تعیین سرنوشت ملت؛ تعهد حکومت وحدت ملی به جامعه جهانی

جمهوریت نظام و انتخاب حکومت دو اصل بسیار حیاتی در قانون اساسی افغانستان است که به هیچ عنوان نمیتوان آنرا نقض نمود. از آنجایی که حاکمیت اصلی از آن مردم افغانستان میباشد، مشروعیت حکومتها در افغانستان نیز به همین موضوع ارتباط دارد. متقابلاً بحث انتخابات در حقوق بینالملل نیز به اندازهای از اهمیت برخوردار است که آنرا در قالب «اصل حق تعیین سرنوشت» تعریف نموده اند. با توجه به بند (۲) ماده ۱ و بند (۷) ماده ۲ و ماده ۵۵ منشور ملل متحد، ماده ۱ مشترک میثاقین بینالمللی حقوق مدنی-سیاسی و اقتصادی- اجتماعی- فرهنگی و ماده ۲۵ میثاق بینالمللی حقوق مدنی-سیاسی ، حق تعیین سرنوشت به معنی انتخاب آزادانۀ قانونگذاران، رهبران سیاسی و نمایندگان توسط عموم مردم (نه گروهی خاص) با استفاده از شیوههای دموکراتیک مداوم و مستمر، بدون هیچ گونه دخالت و نفوذ داخلی و خارجی کشورها (حفظ استقلال و حاکمیت) مورد پذیرش ملل متحد قرار گرفته است.

امروزه اصل حق تعیین سرنوشت که انتخابات یکی از بارزترین مصادیق آن است، یکی از اصول بنیادین حقوق داخلی، بین المللی و بشری محسوب می شود. اهمیت این موضوع به حدی است که این اصل در ردیف قواعد آمره و عامالشمول جهانی قرار گرفته که اجرای آن یک تعهد کاملاً الزامآور برای دولتها به حساب میآید؛ به طوری که مطابق با تفسیر کمیسیون حقوق بینالملل از قاعدۀ آمره در ماده ۵۳ کنوانسیون ۱۹۶۹ حقوق معاهدات ویانا، قاعدۀ آمره به هیچ عنوان نمیتواند مورد نقض واقع گردد و در صورت نقض، عمل حقوقیِ صورت گرفته، فاقد اعتبار خواهد بود.

ارائهدهندگان طرح دولت سرپرست یا موقت، تأخیر در برگزاری انتخابات را نشانۀ عدم عزم جدی دولت در برگزاری آن، سوء استفاده از قدرت، نقض تعهد بینالمللی دولت و لذا باعث مسئولیت بینالمللی آن میدانند؛ حال اینکه مطابق بند دوم ماده ۴۰ طرح مسئولیت بین المللی دولت، در رابطه با موارد دولت نقضکنندۀ قاعدۀ آمره،: «نقض تعهد در صورتی جدی است که با قصور فاحش یا سیستماتیک دولتِ مسؤول در ایفای تعهداتش همراه باشد».

 از فحوای این ماده کاملاً پیداست، زمانی دولت ناقض قاعدۀ آمره، دارای مسئولیت بینالمللی است که قصور به صورت عمدی، با سوء نیت و به شکل فاحش، گسترده و سازمانیافته صورت گرفته باشد. به عبارت دقیقتر، نقض قاعدۀ آمره، دارای حد آستانۀ بالایی است تا سبب طرح مسؤولیت بینالمللی دولت ناقض آن گردد.

حال اینکه حکومت وحدت ملی با وجود تمامی مشکلات مانند فعالیت گروههای هراسافگن و ناامنی در بعضی مناطق کشور، پیچیدگیهای پروسۀ صلح، فقدان بودجه و امکانات کافی و … باز هم به صورت جدی به دنبال برگزاری انتخابات بوده و حتی پس از تردید همکاران بینالمللی در تأمین هزینۀ آن، به خاطر تأمین کامل هزینۀ برگزاری انتخابات، اعلام آمادگی نموده است.

در واقع، تعویق دو مرتبۀ برگزاری انتخابات ریاستجمهوری، نه به خواست و توسط حکومت، بلکه توسط کمیسیون مستقل انتخابات، به عنوان نهاد ذیصلاح برگزاری انتخابات در کشور بوده، که بنا بر وجود مشکلات و معضلات عدیده، برگزاری انتخابات شفاف و عادلانه در موعد مقرر را ممکن ندانسته و لذا تصمیم بر تعویق آن اتخاذ نموده است.

 لازم به ذکر است که تصمیم به دومین تعویق انتخابات، که مدت بعد از اول جوزا را شامل گردیده، توسط کمیسیونی صورت گرفته که اعضای آن مطابق قانون، به صورت کاملاً آزاد، توسط احزاب سیاسی و جامعۀ مدنی معرفی شده و نهایتاً توسط کاندیداهای فعلیِ ریاستجمهوری (که هم اکنون تصمیم این کمیسیون را غیرمستقلانه و غیرمسئولانه دانسته و خواستار حکومت سرپرست یا موقت میباشند)، انتخاب و برای صدور حکم، به رئیسجمهور معرفی شدهاند.

علاوه بر موضوعات فوق، مطابق اصل حق تعیین سرنوشت ملت که به تفصیل توضیح داده شد، قوای عالی حاکمه باید توسط مردم انتخاب گردد، در حالی که حکومت سرپرست یا موقت که توسط کاندیداهای ریاست‎جمهوری به عنوان تعدادی بسیار اندک از شهروندان کشور پیشنهاد شده، هیچ ریشهای در خواست مردم افغانستان نداشته و با اصل فوق در تعارض آشکار میباشد.

ب. چالش حکومت موقت از منظر حقوق بین الملل و مسئولیت بین المللی جامعه جهانی

حکومتها جهت تعامل با سایر کشورها و جامعۀ بینالمللی، نیاز به مشروعیت داخلی و شناسایی بینالمللی دارند که این امر، مطابق با معیارهای پذیرفتهشدۀ حقوق بینالملل صورت میگیرد. حکومت وحدت ملی، به دلیل تصدی مطابق معیارهای بینالمللی و قانون اساسی، استمرار حکومتهای سابق تلقی شده و لذا حکومتی مشروع و قانونی تلقی میشود که تعامل رسمی تمامی کشورها و جامعۀ بینالمللی با آن، گواه بر این امر است. اما این امر در مورد حکومتِ سرپرست یا موقتِ پیشنهادی، با چالشهایی مواجه است که ذیلاً مورد بررسی قرار میگیرد.

۱- شناسایی حکومت موقت

حکومت سرپرست یا موقتِ پیشنهادی، چون برخلاف قانون اساسی و بر خلاف انتخاب عمومی و مستقیم مردم افغانستان بوده و با قانون اساسی فعلی هیچ سنخیتی ندارد، لذا یک نوع حکومت جدید در افغانستان محسوب میشود که نیاز به شناسایی مجدد نظام بینالمللی دارد.

مطابق با عرف و قواعد موضوعۀ نظام حقوق بینالملل، جامعۀ جهانی دو رویکرد را در مورد شناسایی حکومت موقت مد نظر قرار خواهد داد:

اول: رویکرد اکثریت نظام بینالملل و عدم شناسایی رسمی حکومت موقت؛

این رویکرد، مستند به مبانی ذیل خواهد بود:

جامعه جهانی مطابق با «اصل استمرار و تداوم حکومتها» قبلاً حکومت مشروع جمهوری اسلامی افغانستان را که تداوم آن به حکومت وحدت ملی رسیده است، به صورت «دوژوره» به رسمیت شناختهاند و در حضور چنین حکومتی، دولتها نمیتوانند به صورت رسمی، حکومت دیگری را نیز به صورت دوژوره به رسمیت بشناسند. به عبارت دقیقتر، در یک دولت، نمی-توان دو حکومت رسمی را شناسایی نمود.

از طرفی دیگر حکومت موقت، فاقد عنصر قانونیت و مشروعیت داخلی بوده و به شیوۀ غیردموکراتیک برسرکار آمده است. لذا رویۀ دولتها بر این بوده که حکومتهای غیردموکراتیک را شناسایی ننمایند. همچنین استقرار و حاکمیت این حکومت، ناقض قاعدۀ آمرۀ «حق تعیین سرنوشت ملت» بوده و به موجب ماده ۴۱ طرح مسئولیت بینالمللی دولت، جامعۀ جهانی نمی بایست آنرا مورد شناسایی قرار دهند.

اگر حکومت موقت برای کسب قدرت اقدام به استفاده از روشهای غیرمسالمتآمیز نماید، مطابق با اصل «منع شناسایی حکومتها و دولتهایی که با زور و خشونت سرکار آمده اند» و با توجه به همان ماده ۴۱ طرح مسئولیت بینالمللی دولت، دولتها موظف به عدم شناسایی این حکومت به شکل جدیتری خواهند بود و هرگونه همکاری با حکومت موقت، سبب احراز مسؤولیت بینالمللی دولتهای شناساییکننده یا مساعدتکننده خواهد بود.

  • مطابق با قاعده «منع استرداد شناسایی»، دولت ها نمی توانند شناسایی رسمی خود را از حکومت مشروع و قانونی افغانستان پس بگیرند و به حکومت موقت اعطا نمایند. مگر اینکه بحث زوال حکومت و جانشینی مطرح گردد.

دوم: رویکرد اقلیتی دولت ها و شناسایی موقت (دوفاکتو) حکومت موقت.

ممکن است تعداد بسیار معدودی از دولت ها با اغراض سیاسی مختلف، این حکومت را نمایندۀ مشروع اکثریت ملت افغانستان دانسته و با شناسایی موقت (دوفاکتو)، به نحوی حکومت موقت را در تقابل با حکومت رسمی و مرکزی کشور قرار دهند. به لحاظ حقوق بینالملل، پیامدهای اینگونه شناسایی عبارت است از :

  • اگر حکومتی بصورت دوفاکتو یا موقتاً شناسایی شود به این معنی است که در شرایط قانونی بودن، مشروع بودن و حاکمیتاش (اقتدار و کنترول مؤثر بر قلمرو سرزمینی) تردید وجود داشته و فقط وجود شکلیِ حکومت موقت مورد شناسایی قرار گرفته و به توانایی اجرای تعهدات او اطمینانی نیست. ولی این سبب نخواهد شد که از حکومت وحدت ملی سلب شناسایی شود. شناسایی دوفاکتو سبب رد شناسایی دوژوره از حکومت مرکزی نخواهد شد. در این شرایط، حکومت وحدت ملی همچنان به عنوان حکومت رسمی مورد پذیرش قرار خواهد داشت و مسؤولیت حمایت از برگزاری انتخابات و انتقال مسالمتآمیز قدرت نیز بر عهدۀ همین حکومت خواهد بود.

مطابق با رویه و عرف بینالمللی، در زمانی که دولتها همزمان با شناسایی دوژوره یک حکومت مرکزی، گروهی را نیز به عنوان دوفاکتو به رسمیت میشناسند، حکومت مرکزی همچنان نماینده رسمی دولت خود خواهد بود و موضوع اختلاف میان این حکومت و گروه معترضِ غیررسمی یک مسألۀ داخلی محسوب شده و سایر دولتها با توجه به اصول «حسن نیت»، «عدم مداخله» و «احترام به حاکمیت، استقلال و تمامیت ارضی کشورها» که جزء قواعد آمره و عام الشمول نظام حقوق بین‎الملل محسوب میشوند، باید از دخالت در این مسأله پرهیز و وضعیت بیطرفی ثالث را اختیار نمایند.

 هرگونه دخالت در این موضوع، سبب نقض اصل بیطرفی و منع مداخله در امور داخلی دولت افغانستان محسوب شده که موجبات مسئولیت بینالمللی دولت مداخلهگر را فراهم خواهد نمود.                  ادامه دارد

ممکن است شما دوست داشته باشید